• POSTUP

УКРАЇНА ФЕДЕРАТИВНА: СТРАТИТИ НЕ МОЖНА ПОМИЛУВАТИ

Оновлено: лип 13

Наша стаття – не заява, а роздум, фантазія про те, як могло би статися. І як було б краще. Ми не бачимо у федералізації більшої загрози розпаду країни, ніж ті, що існують наразі. Навпаки, вона може перетворитися на панацею, спосіб знизити напруженість між рівнями управління. Можливо, це єдині ліки від руйнації та розпаду нашої держави.


Влада – змінюється, стратегія розвитку – змінюється, як змінюються пори року, обличчя, мода, антураж. А ось проблеми лишаються незмінними і поспішають навипередки у прийдешнє. Напевно, прийшов час задуматися про варіанти їхнього вирішення.

На наш погляд, основна проблема України – це розбіжність між бажаним і дійсним. Відсутність тих політичних сил, які у дусі літературних "сірих кардиналів" зможуть швидко реагувати на виклики та бути гнучкими. Гнучкість – гарне слово. Але набагато сильнішими та необхіднішими є наслідки його внутрішнього змісту. Якщо перелопатити наявні оцінки за останні кілька років, то можна простежити чітку лінію: наша країна – унітарна держава, виключно УНІТАРНА. А це означає, що регіони повинні "померти". У нинішньої влади, можливо, через нестачу досвіду або відсутність адміністративних механізмів «м'якої сили» є маніакальне бажання «придушити» регіональну опозицію.

Взяти хоча б ситуацію з COVID-19, за яку в схемі поділу повноважень між Центром і регіонами відповідає саме центральна влада. Так, політолог і колишній депутат ВРУ Тарас Чорновіл вважає, що основну відповідальність за непідготовленість до пандемії несе Київ. Політик, як і багато його колег, підозрює: на експорті медичних масок наближені до влади чиновники заробили шалені гроші. Зокрема, одним з винуватців він прямо називає Михайла Радуцького, голову парламентського комітету з питань здоров'я нації та медичної допомоги: «рентабельність вивезення була божевільною. Коли Китай платив за маску 1 євро, а в Україні вона коштувала 5-6 центів. Рентабельність, вважаю, там тисячі відсотків, правда? Подейкують, що за цим стоять якісь фірми, пов'язані з Головою Комітету охорони здоров'я Радуцьким. "Правда не правда – не знаю", – розмірковує Чорновіл. Такі дії відомі політологи називають мародерством. Ті ж джерела згадують, що те ж саме було і з цінами на квитки компанії "Міжнародні Авіалінії України". Напередодні закриття регулярного авіасполучення МАУ підвищила вартість своїх послуг приблизно у 10 разів. "По МАУ ситуація, взагалі, суперогидна. Згадайте, коли на Майдан їхали люди, то таксисти ще й грошей не брали! Щоб рятувати країну, поранених. Тобто, розвозили безкоштовно. А МАУ зараз, замість цієї людяної поведінки, вибрала зовсім іншу стратегію. Тобто вичавлювати з людей по максимуму", обурюється відомий політолог Олександр Палій.

І, у той же час, завдяки слабкій реакції влади на початкову ситуацію або відсутності такої, пересічний українець, залишився просто-напросто без засобів існування та підтримки. Можна стверджувати, що постраждали не тільки найнезахищеніші верстви. Постраждали основні платники податків малий та середній бізнес економічна основа держави. Як бути далі? Бо ж нема ніякого розслідування, ніяких коментарів. Ніхто не спростував інформацію, не почув обуреного голосу народу.

Те, що у відсутності контролю над ситуацією в країні, в цілому, президент звертається до національного олігархату і закріплює за ним зони територіальної відповідальності - є повним свідченням управлінської імпотенції правлячої групи. Чим доведеться за це платити стає ясно вже зараз. Європейський лідер, який не має команди менеджерів? Навіть якщо таке і траплялося в історії, то, по-перше, найчастіше, закінчувалося руйнуванням держави, а, по-друге, найбільш успішні з них володіли диктаторськими талантами та потенціалом одноосібного правління. Втім, після таких виключень з правил наступали пожежа, потоп та інші радощі. Наприклад, як при Нероні, який спалив Рим, або при Калігулі, який зробив сенатором свого власного коня Інцитата. Передбачаючи коментарі, відзначимо, що тут немає ніякого суб'єктивізму, ніякого замовлення – це просто факти, і невтішна даність.

І на цьому тлі регіональний рівень управління, точніше, регіональні еліти, виглядають більш зацікавленими в остаточних результатах, більш наближеними до землі. Відповідно, більш ефективними. Сьогодні конфлікт між регіонами та центром майже досяг піку. Восени нас чекає протистояння. Дай Боже, аби не криваве.

Ми писали, що Черкаси пішли на відкритий конфлікт з оточенням Володимира Зеленського. Приводом для цього стало рішення місцевої ради про ослаблення карантинного режиму в місті. У відповідь на всі приписи і розпорядження з Києва, депутати міськради дали зрозуміти, що президент і уряд їм не указ. І, за міжнародним законодавством, це, дійсно, так у світлі Європейської Хартії місцевого самоврядування від 1985 року, де одним з основних принципів є принцип самостійності місцевих громад. На бік мера встали його колеги з інших міст Львова, Івано-Франківська, Мукачева та Конотопа. У результаті цього демаршу стало зрозуміло, що команда Зеленського не в змозі контролювати регіони. Тягар відповідальності та наслідків ліг на мерів. Де-факто, в тих же Харкові, Одесі, Львові чи Дніпрі влада належить локальним елітам. Саме вони контролюють місцевий бюджет і виступають від імені громади. Історія з Черкасами прекрасна ілюстрація того, як міськрада, посилаючись на думку городян, може приймати рішення, які суперечать постановам центральної влади, проте які ближче до сприйняття пересічному українцеві,

Адміністративно-територіальний устрій кожної держави - це своєрідна кам’яна основа закладена у підґрунтя її раціонального цілепокладання, показник зрілості владно-суспільних відносин, ефективності комунікаційних важелів і системи надання послуг громадянам. Держава може вважатися правовою і соціальною лише за умови, якщо її територіальна організація забезпечує вирішення двоєдиного завдання: оптимального розподілу владних повноважень на управлінському і самоврядному рівнях, та забезпечення надійного зворотного зв'язку в системі «влада — соціум». Чи відповідає нинішня модель цим вимогам?

Ні, вона не досконала, і дуже недосконала, через те, що унітарна модель державності підходить винятково для тих держав, в основі яких лежить чітка модель правових, політичних відносин між усіма рівнями влади, де центр і формально, і неформально позначив межі своєї компетенції, розробив механізми їхнього здійснення і встановив чіткі правила гри з іншими учасниками політичного процесу. Зрештою, для неї необхідна посилена централізована влада, уніфікованість і моноструктурність регіонів. У тому числі, в економічному аспекті. А як це можливо, коли в Україні консолідація еліт ще не завершилася, і проходить за "нав'язаною" моделлю? (коли результат перемовин не відповідає очікуванням учасників, і за ними, кінець-кінцем, формується «консенсус», «вимушене перемир'я», а не реальна консолідація – вертикальна чи горизонтальна). Цей шлях, пов'язаний з особливостями становлення державності в Україні, призводить до того, що міжелітний «пакт» стає не зовсім органічним у своєму цінносному змісті. Тобто, нібито існують взаємини між різними ФПГ проте, за умови відсутності домовленостей, вони вкрай хаотичні. Сьогодні з реально працюючих механізмів взаємодії різних акторів влади є тільки формальні інституції, а не системні рамки та принципи. Тому планувати і здійснювати управлінські дії дуже складно. Перш за все, в умовах відсутності команди, досвіду та відповідної освіти. Плюс, особливості територіального розвитку. Україна калейдоскоп різноспрямованих векторів, ціннісних орієнтацій, поведінкових стереотипів: від централізації жорсткого типу до крайніх форм децентралізації.

Адміністративна реформа надзвичайно запізнилася у часі. Практично, всі наші сусіди на пост-комуністичному просторі впоралися з цим «домашнім завданням» 15 — 20 років тому, при значно сприятливіших обставинах, ніж ті, з якими сьогодні зіткнулася Україна. Держава не має подосі не лише закону про адміністративно-територіальний устрій, але й навіть апробованої стратегії та(або) концепції, що то відповідає міжнародним зобов'язанням України. Законопроект на розгляд внесли тільки 25 січня 2020 року, через 30 років після проголошення Незалежності. І це теж говорить про те, що нинішня форма державності не відображає і не може втілити у собі реалії політичного процесу.

За умов анексії Криму і триваючої «гібридної війни» на сході країни, встановлення нових територіальних і "внутрішніх" кордонів буде вельми складною справою. Але оскільки іншого виходу нема доведеться, вочевидь, пройти через нову хвилю болісних компромісів, взаємоузгоджень, непорозумінь. Головне, наявність чітко вираженої політичної волі з боку влади всіх рівнів та забезпечення її масової підтримки. Чи є ресурс на це?

Який шлях має обрати Україна? Питання.


Ніхто не заперечує необхідності розвитку місцевого самоврядування та нівелювання тіньового регіонального чинника. Однак, заперечувати диверсифікацію регіонів України неможливо, як і не враховувати їхніх інтересів при розробці національної політики. Більш того, Зеленському необхідно занепокоїтися відповіддю на питання: як встановити вірний діалог, враховуючи, що у світлі Європейської хартії місцевого самоврядування центральна влада не може нав'язувати своє бачення місцевим колегам, як це відбувається зараз. Рішення, у тому числі, і адміністративно-територіального устрою держави може відбуватися тільки за умови публічної ініціативи, згоди і підтримки місцевих громад. Той волюнтаризм, що діється зараз у справі укрупнення поселень і т.п. явна російська калька, що проводиться не дуже досвідченими чиновниками, які не розуміють різницю між федеральною та унітарною державою. Росія є федерацією, розділеною на регіони, що мають право виходу - хай досить умовне. Регіони складаються з суб'єктів місцевого самоврядування. Повноваження Федеральної влади закінчуються на рівні суб'єктів Федерації. Тобто укрупнення може базуватися на рівні областей, округів і республік. Навіть авторитарний російський центр розуміє, що одним розчерком пера адміністративна реформа не проводиться. І укрупнення суб'єктів відбувається через регіональні референдуми. Там, де цім правилом нехтують, починаються масові протести, іноді навіть криваві. Як це точиться між Чечнею та Інгушетією. Те, що зараз мі спостерігаємо в Україні, швидше, нагадує дитячу гру у "зіпсований телефон".

Як вийти з ситуації? На наш погляд, федералізм і (або) його окремі елементи ось рішення. Україна, де-факто, є квазіфедерацією зі слабким центром. Зміцнення потребують обидва елементи державності.


Наприклад, можлива реформа законодавчої влади і створення двопалатного парламенту. При цьому, немає жодного історичного випадку, коли введення бікамеріалізму (двопалатності) призвело б до посилення сепаратистських тенденцій. Двопалатність парламенту характерна для країн з владою, підзвітною народові. З боку групи Зеленського це було б правильним ходом, тому що верхня палата могла б забезпечити представництво інтересів регіонів і меншин. Ця модель здатна більш гнучко і ефективно проводити децентралізацію, приймати сигнали з місць і вибудовувати взаємини між усіма учасниками політичного процесу.

В цілому, джерела міжнародного права до "плюсів" подібної моделі включають наступне: а) двопалатна структура парламенту сприяє широкому взаємоконтролю і співпраці палат, підвищує відповідальність депутатів, створює умови для детального обговорення законопроектів, їхнього наукового, матеріального і фінансового обґрунтування; б) двопалатний парламент більше відповідає вимогам професійного представництва; в) двопалатний парламент, якщо не виключає, то зменшує конфлікти між законотворчою та виконавчою владою, та, при наявності розбіжностей між ними, – сприяє їхньому вирішенню; г) поділ на дві палати є гарантією та запобіжником проти авторитарності парламенту; д) двопалатний парламент висловлює не тільки загальнонародні інтереси, а й є органом територіального державного і регіонального управління.

У той же час, Венеційська комісія у висновку про можливість введення верхньої палати посилається на те, що принципи її формування повинні визначатися одним - єдиним критерієм: наскільки ефективно парламент нового формату зможе забезпечити відстоювання інтересів громадян, а не партійних босів чи спонсорів. Ось у чому заковика. Саме це пояснює, чому досі в Україні не змінівся інституційний дизайн.

Окрім іншого, супротивники парламентської реформи вказують на цілий ряд факторів, які можуть загальмувати оперативність законотворчості. Перш за все, мова йде про перспективи ускладнення процедури та збільшення термінів проходження законопроектів; небезпеки виникнення міжпалатних суперечок і, як наслідок, розколу парламенту (з урахуванням нестійкості партійної системи); у разі непрофесіоналізму депутатів навіть двопалатна структура парламенту не здатна гарантувати якість законодавчої роботи; перспектива дублювання функцій палат парламенту і це, на жаль, досить слушне зауваження.

Ще більшу дискусію викликає можливість повної зміни адміністративного устрою України. У цьому обговоренні ми стоїмо на позиції федералізації., до якої з давніх давен схилялися видатні ідеологи української державності І. Франко, М. Драгоманов, М. Грушевський та багато інших видатних мислителів і політичних діячів. А засновник українського монархізму В'ячеслав Липинський, свого часу, писав: "Різниця між Лівобережжям Гетьманщиною і Слобожанщиною, Правобережжям, Запорізькими землями, Кубанню, Галичиною, Буковиною, Закарпатською Руссю і Кримом настільки велика, що всякий український політик-державник повинен з нею дуже уважно рахуватися".

Центральний "плюс" федеративного устрою держави можливість враховувати специфіку кожного з суб'єктів, що то входять до складу федерації, без утиску інтересів інших регіонів і національних громад. Завдяки наявності системи управління, збудованої за національно-територіальним принципом, Федерація дозволяє культурно-лінгвістичним громадам (наприклад, Галичині та Донбасу, Бессарабії та Слобожанщині, Волині та Наддніпрянщині) співіснувати у межах єдиної держави. Причому, така єдина держава стоїть на сторожі їхніх специфічних інтересів.

Другий "плюс" федеративного державного устрою полягає в тому, що, на відміну від унітарної, це більш демократична форма державного устрою. Особливо для такої багатонаціональної держави, як Україна.

"Плюс" третій федеративний устрій все ж дає менше приводів для будь-яких конфліктів на грунті різного роду різноманітності, ніж унітарний. Тому що кожен суб'єкт Федерації , як правило, територія і населення з притаманними тільки їм культурними та історичними особливостями, своєю ментальністю та укладом життя. Власне, Конституція проголошує певну територію суб'єктом Федерації саме тому, що на ній компактно проживає одна народність, для якої характерні одна культура, одна мова, один спосіб життя і мислення.

Крім лірики, є конкретне управлінське підгрунтя. Існуючі лімітації юрисдикції територіальних громад за межами населених пунктів унеможливлюють впровадження європейських демократичних стандартів у сфері територіальної організації місцевого самоврядування. Окрім того, це ускладнює чітке розмежування повноважень між місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування, що функціонують в адміністративно-територіальних одиницях різних рівнів. Це призводить до дублювання їхніх повноважень і негативно впливає на земельні, бюджетно-фінансові та інші відносини.


Але головне інше. Важливо, що зараз країна існує сама по собі, а управлінське ядро саме по собі. І, чим далі, тим глибше конфлікт інтересів. Висуванці, що взялися керувати по-новому, не знають, як це робити і не вміють інакше, ніж попередники, котрі керували по-старому. Різниця у тому, що «молоді» ще не насичилися владою, а старі керманичі не пересичилися. Майже як за біблійними заповідями: і останні стануть першими, а перші останніми… Шкода тільки, що показна любов до України і в тих, і в інших все швидше наближається до червоної лінії, за якою починаються страх і ненависть.

147 перегляд